本帖最后由 maxman 于 2017-4-9 23:06 编辑
以下内容来自梅州交通局网站《梅州：城市公共交通综合改革初见成效》一文 近年来，广东省梅州市坚持把发展城市公交作为“执政为民、服务民生”的重要举措，以经营体制改革为突破口，围绕发展规模化、公司化、现代化的城市公交，大胆创新，积极推进以服务质量和经营状况为主要内容的公交市场化改革，建立政府购买服务、企业规范运作、群众普受实惠的长效机制，闯出了一条城市公交综合改革的“梅州模式”。目前，梅州城市公共汽车有限公司共有职工600多人、综合站场4个、公交车1266辆，公交线路51条总长1700多公里、年客运量3000多万人次，中心城区万人拥有公交车数量排名全省第一、达12.5标台，公交出行分担率达23%，在粤东西北12市中排名第三，企业资产负债率大幅降低，“民营公交”发展总体势头良好。
一、放管结合，市场化改革“破冰”启航 城市公交是城市市政服务的重要组成部分，运作模式大多依靠政府投资建设，由国有企业独资经营管理。“国有化公交”相对低效的经营管理水平和“大锅饭”现象，使大多数公交企业靠政府财政补贴维持生计，国有公交企业亏损补贴成了压在政府身上的一个“大包袱”。2007年以前，梅州城区国有化公交与全国大多数城市的公交相似，连年亏损、经营困难，补贴缺口越来越大，对地处欠发达山区财政并宽裕的梅州来说，改革谋变迫在眉睫。正是在这样的形势下，梅州市以特许经营为突破口，在城市公交领域实施了放开经营权、政府购买公交服务、发展城乡一体化公交和低碳、零碳公交等系列改革，趟出了一条符合当地实际的“民营化经营+政府购买服务”的城市公交改革发展路子。
（一）特许经营，城市公交“民营化”。 2002年以来，梅州市在城市公交行业开展了以特许经营为突破口的公交市场化改革，引入竞争机制，通过招投标方式，与中标民营企业签订《特许经营协议》，剥离公交服务中的具体经营项目，交由民营企业负责实施，实现公交“民营化”。《特许经营协议》除约定经营范围及期限、服务质量、安全生产职责、原有资产处置、双方权责、违约责任等内容外，未对企业的日常经营管理进行过多的约束和限制，仅在关涉重大公共利益的事项保留一票否决权，在保证公交公益性质的同时，由中标民营企业梅州城市公共汽车有限公司，整合原有公交资源，大胆放开搞活经营、自筹资金、自主经营、自负盈亏，独家经营城市规划区内公交线路。特许经营后，梅州公交充分发挥民营企业善于捕捉市场信息、经营成本较低、灵活性大等优势，从思想观念到经营管理都进行了深刻变革，不断增加经营投入、更新公交设备、改善服务条件、提升职工素质，持续提高经营管理水平，运营状况逐年好转，有力推动了公交事业的发展。
（二）购买服务，老人学生“免费坐公交”。 公交民营化改革后，梅州在做政府兜底补贴企业亏损“减法”的同时，积极创新公共服务供给方式，在提高财政资金使用质效上做起了“加法”，从政府包办公交向购买公交服务为主转变，让财政资金真正取之于民、用之于民。2012年以来，为了弥补政策性指令给公交企业造成的亏损，政府对公交企业承担社会福利和完成政府指令性任务所增加的支出，由财政给予补助。一方面，梅州市加大了公交站亭改造等基础设施建设投入，帮助企业解决用地、用电、用工等问题，政府无偿租借原有站场和48亩土地给企业新建站场，新建改建100多个高标准公交候车亭给企业免费使用；市委、市政府连续4年将公交惠民项目列为“十件民生实事”，出台实施了《梅州城区60周岁以上老人、小学生、残疾人、现役军人、残疾军人等特定群体免费乘车公交车实施方案》（下称“公交惠民政策”），以政府向公交企业购买服务的方式，对特定群体免费乘坐公交车实行刷卡计量，财政据实补贴，在全省率先试行以“政府购买服务”方式为群众提供公平、可及的公交服务，既保证了公共产品的本质属性，又避免了公交企业既要承担社会责任又得不到或得到很少的回报。
（三）城乡统筹，城里乡下“公交全覆盖”。 2015年，为落实撤县改区后公共服务“同城共享”的要求，打造“全域公交”，梅州市启动实施了城乡公交一体化改革，在圆满完成原有梅县区原农村客运车辆回购、从业人员安置、线路回收等 工作后，按城市公交的运营要求， 由梅州城市公共汽车有限公司负责开通梅县区非中心城区各乡镇公交线路，至9月底顺利完成城乡公交一体化改造，新辟城乡公交线路17条，延伸调整线路12条，从而实现了中心城区与所有乡镇、80%的行政村点对点连接，公交线路联网成片的城乡公交一体化运营，城乡公交覆盖范围扩展至3000多平方公里，城乡公交票价也比原来下降了15%以上，60周岁以上老人、中小学生、残疾人等特定群体更是可以享受免费公交服务，使偏远山区的农民与城里人一样享受到快捷、方便、经济的公交服务。
（四）超前布局，山区公交探路“零碳模式”。 为彻底根治城市公交“冒黑烟”污染环境问题，2011年，梅州市主管部门及公交企业经过一番权衡之后，下定“壮士断腕”之心，决定从当年起城区不再新增汽柴油公交车，城区公交车更新全部使用清洁能源或新能源汽车，并在5年内全部淘汰城区存量汽柴油公交车。2011年以来，梅州市逐年加大新型环保公交车的推广应用，督促鼓励市公交公司加快老旧汽柴油车辆的更新，多方筹措共投入资金10多亿元，先后购置投放了272辆LNG公交车和760辆纯电动公交车，新能源公交车占在营公交车的六成以上，比例居全省第一。去年以来，梅州市又在全省率先启动“零碳公交”建设，通过改造公交站场挡雨棚方式，分别在客都大道、梅县区、梅江三路、马鞍山等地建设了4个总装机容量达6MW的光伏公交充电站场，另外3个装机容量10MW的在建光伏公交充电站也将于明年投入使用，在发展低碳公交、零碳公交方面走在全省、全国前列。
（五）开源节流，激发企业内生动力。 梅州公交综合改革启以来，通过实施企业内部改革等一系列降成本增效益的“组合拳”来增强企业内生动力，不断增强企业可持续发展能力。从成立之初便推行无人售票，建设非接触式IC卡电子收费系统，到2010年建设智能化调度系统和GPS智能调度管理平台，在全部公交车上安装智能终端，建设运营指标自动统计系统、行车时刻表自动生成系统；2011年建设自有公交加油站、加气站和充电站，油价低时多储油、错开用电高峰充电、勤保养少维修，大大降低了燃油（用电）成本和车辆保养费用；2012年建设了智能车辆检测系统和清洗系统，推进办公无纸化、签到电子化；根据客流情况及时对公交线路进行调整优化，及时准确调度车辆或更换合适车型，减少不必要车辆空载造成浪费，这些改革创新的举措，特别是智能化调度系统的运用，改变了以往车辆运营调度、行车时刻表编制、运营指标统计、驾驶员行车记录等都由人工完成的传统工作方式，提高了营运数据的真实性、及时性、准确性，能随时掌握每一辆公交车的运营状况，并根据需要适时调配运力，提高车辆运营效率和服务质量，大大降低了运营成本。
（六）放管结合，健全完善监督机制。 城市公交主要是为群众提供出行服务，为了保障公交的服务质量，梅州在简政放权、放管结合、优化服务方面进行了大力尝试探索，建立了企业考核员工、政府考核企业、群众和媒体协同监督评价的监管机制。五年来，先后制定出台了《梅州城市公交企业服务质量考核办法》、《梅城旅游公交专线管理办法》、《梅州市城区优先发展公共交通实施意见》、《梅州市城区优先发展公共交通联席会议制度》、《梅州市公交突发事件应急预案》、《梅州市城区公交站点首期规划改造方案》和《梅州城区60周岁以上老人、小学生、初中生、残疾人、现役军人、残疾军人等群体免费乘坐梅城公交车实施方案》等“6+1”的规制文件，对公交参与者的职责分工和政府购买公交服务各个方面作出了明确规定。如通过制定实施《梅州市城市公交企业服务质量考核办法》，对企业管理、车辆设施、线路设置、安全生产和驾驶员服务质量等内容进行量化考核，并将结果与燃油补贴、购车补贴和经营权招投标等挂钩；聘请暗访督查员、开通举报电话、建立绩效奖惩等方式，提高公交规范化管理水平。
二、探索创新，利益兼顾程度决定幸福指数 梅州城市公交市场化改革时间不算很长，有些工作还在探索之中，但在一些方面已经初见成效。 1．资源配置更加合理高效。 梅州市通过实施“民营化经营+政府购买服务”的公交市场化改革，彻底改变过去政府“包办公交”难以为继的局面，较好发挥了市场在资源配置中的决定性作用，吸引了社会资本和社会公众参与公共交通发展，有效弥补了政府资源的不足，初步形成了通过市场竞争、行业监管和社会监督来共同提升公共交通服务品质的良性机制，大大提高了公交行业经营管理效益。在公交企业管理方面，有两个重要指标可以体现管理质效：一是每人次成本，即公交车运送一人次所需要的成本，这也是制定票价或确定财政补贴额的一个重要参考指标；二是人车比：即企业职工人数与拥有公交车辆数之比。多年来，梅州公交这两项指标一直是全省公交企业中处于较低水平。2015年，梅州公交的每人次成本为2.3元/人次，人车比为0.6，远低于其他同类城市。
2．实现政府企业市民“三嬴”。 梅州公交市场化改革后，甩掉了对公交公司的低票价补贴，制定出台包括公交惠民政策在内的“6+1”规制文件，进一步完善了政府购买公共服务的财政补贴体系，明确了公交财政补贴措施，建立了公开透明、合理规范的财政补贴机制，大大提高了政府补贴资金的使用效率，也激励了公交企业加强管理，提供更让市民满意的公交运营服务。在“6+1”规制文件指导下，各相关部门运用多种手段强化行业监管，通过建立燃油补贴及政府购买服务与服务质量联动机制，促进公交企业增加投入、提升服务、加快发展。据初步估算，近五年地方政府在公交方面直接投资2亿多元，撬动社会资本投资近10亿元，是以小投入换取了行业的大发展的生动实践。公交惠民政策实施以来，城区公交客运量年均增加20%以上，为公交企业提供了稳定的客源，大大增强了企业投融资和扩大生产规模的信心，成功实现了扭亏为盈。市民则在免费乘车的同时，不断感受到车辆更新、线网优化和服务提升带来的便捷和舒适，从而吸引更多市民选择乘坐公交出行，形成了“政府有作为、企业有动力、行业有活力”的良好局面，实现了“政府卸包袱、企业增效益、社会口碑好”的三赢。
3．环境影响不断降低。 市场化改革前，梅州100多辆公交车全部是汽柴油动力汽车，由于设备老化等原因，尾气冒黑烟的现象比较严重，公交车每到一处，车后都会拖着一条长长的“黑尾巴”，不仅影响了公交形象，而且对城区空气质量带来严重影响。市场化改革后，民营公交企业通过抵押贷款、信用贷款、社会融资等多种方式，筹措资金，加快车辆更新步伐，特别是2012年后，紧紧抓住各级财政对新能源汽车推广应用的补贴政策，全面停止了新增汽柴油公交车，转而大力推广应用清洁能源和新能源公交车、建设太阳能光伏公交充电站场，在新能源汽车推广应用和节能减排方面加速反超，跳跃式迈进入低碳公交乃至零碳公交的绿色发展“快车道”。2015年9月至今，梅州城市公交通过光伏发电节省电量25万度，减少污染排放碳粉尘60多吨、二氧化碳240多吨、二氧化硫7吨多、氮氧化物4吨多，彻底消除了城区公交“冒黑烟”现象，为节能减排、保护环境做出了较大贡献。
4．群众满意度逐年提升。 在公交市场化改革过程中，梅州始终将群众满意作为公交改革发展的“生命线”，不断探索惠民便民的举措，通过实施免费公交政策、加速新能源公交车推广应用、改造建设公交站场和候车亭、建设公交专用道、开通城乡公交和定制公交、出台实施服务质量考核政策等一系列“组合拳”，大大改善了城乡居民出行条件，提升了公共交通的服务能力和服务质量，公交服务的便捷性、经济性和安全环保性明显提升，公交出行吸引力进一步提升，公交形象和市民满意度逐年稳步提高，公交出行、低碳环保、环境友好、资源节约等正悄然地改变着梅州城乡居民的生活方式。五年来，梅州公交线路和车辆总数翻了两番多、公交客位数、日发班次和年客运量均增长了三倍多、公交出行分担率提高了近20个百分点。
三、披荆斩棘，闯出独具特色的“梅州模式” 梅州公交市场化改革，是行政管理体制、国有企业转制、供给侧改革的一个缩影，虽然改革只是一隅一地，面还不算大，成效也还只是初步的，但其在改革方向、目标、方法等方面，积累了一定的经验，值得研究借鉴。
1．深化城市公交改革必须不断更新思想观念，将“放管服”贯穿始终。 公交企业可以民营化改革，但公交事业不能民营化改革。在公交体制市场化改革过程中，如何摆脱“一放就乱、一乱就收、一收就死”的怪圈，是改革成功与否的关键。梅州公交在综合改革过程中，切实将简政放权、放管结合、优化服务贯彻始终，正确处理好政府与市场的关系，着力在建设“有限政府”、“责任政府”和“服务型政府”上下功夫，由过去既当“运动员”又当“裁判员”，转变为只当“仲裁员”，集中精心做好“监管”一事，在减少直接行政干预、直接充当市场主体的同时，通过综合改革充分发挥市场配置资源的基础性作用，不断强化对服务价格、服务质量和安全生产等方面的行业监管职责，加强对公交服务质量的监督，整合优化保障公交优先的政策措施，确保公共服务的有效供给，切实履行好政府对公共服务的“掌舵”作用。而公共服务的具体运营，则以特许经营方式，吸引民营经济、社会资源参与投资建设和管理，让民营企业发挥优势，专心做“经营”之事，将公共服务的具体“划桨”交给市场，激发社会力量参与热情，大大减轻了政府负担，提高公共服务供给效益。
2．深化城市公交改革必须坚持以问题为导向，将解决难题贯穿始终。 问题是时代的声音，改革是为了解决问题，解决问题才是改革最好的成效。梅州公交在综合改革过程中，始终坚持问题导向，在发现问题、解决问题的过程中不断创新思路、革故鼎新。从改革之初以特许经营破解“国有化公交”靠财政补贴生存这一主要矛盾，以解决政府养公交难以为继的问题，成功卸下压在政府身上的沉重包袱；到改革中期出台公交惠民政策，以政府购买公共服务的方式为特定群体免费乘坐公交“买单”，来稳定和增加“民营公交”的客源，以增强民营公交盈利预期，为企业注入扩大投资的“定心丸”和“兴奋剂”，解决民营公交投资不足问题，成功摆脱民营公交经营困难、前景堪忧的矛盾；再到近年以优化线路和发展新能源公交、智能公交、城乡一体化公交来改善公交出行条件，从而解决公交服务质量不高问题，吸引更多市民选择公交出行，成功实现企业盈利、群众满意。综观整个改革进程，很多改革措施好比吃螃蟹，没有参照物，没有先例可循，只有坚持把发现问题、解决问题作为出发点和落脚点，才能不断针对新情况、新问题修改完善改革举措，不断把改革引入深入。
3．深化城市公交改革必须建立健全长效机制，将激发内生动力贯穿始终。 公交行业具有明显的公益性，依靠政府直接投资的空间有限，但对公交的市场化改革也不能“一改了之”，必须深化财政补贴、部门权责、质量考核等方面配套措施的改革，健全完善长效机制，进一步规范、引导，激发市场、社会主体创造活力，增强民营公交企业发展内生动力。梅州公交综合改革过程中，就是在吸收国内外成功经验和吸取各地公交“国退民进”改革失败教训的基础上，结合自身实际，制定实施了“6+1”的规制文件，对涉及公交发展的路网和站亭站场建设、公交优先通行、新能源汽车应用、免费乘坐公交补贴、服务质量考核等方面内容进行量化和细化，进一步明确了交通、规划、财政、公安、税务、城建、国土等相关部门的职责，形成了部门协调推动公交优先发展的合力，全力帮助企业解决发展过程中遇到的困难，完善了专项补贴、乘车补贴、低票价补贴、特许经营权与服务质量挂钩联系制度，保障公交持续健康发展。民营公交企业则时刻意识到只有增强服务意识，提高服务质量，才能拥有乘客，才能实现投资收益。因此，在综合改革过程中，公交企业紧紧围绕提高经济效益这个中心，从规范经营管理、创新经营服务方式入手，以“挤海绵”式挖潜增效，盘活资产，提高各种资源、设施设备利用率，健全完善激励奖惩、成本控制等机制，加强企业内部管理，最大限度减少运营成本，使企业综合效益显著提高，激发和增强企业内生动力，提高可持续发展能力。
4．深化城市公交改革必须立足群众利益，将共享改革成果贯穿始终。 人民群众是支持是改革最可依赖的力量。公交市场的国有主导，既可以通过国有公交企业的国有化或者资本多元化来实现，也可以通过公共财政向市场购买公交服务实现，包括向民营公交企业购买公交服务，财政补贴由“补企业”转为“补乘客”，以购买服务方式向公众提供公共产品，让财政资金取之于民用之于民，以看得见、够得着的改革成效取信于民。梅州公交在综合改革过程中，无论政府还是企业，都牢牢把握这种理念，在职工安置、资产处理、招投标、政策设计、专项资金安排、服务质量考核等涉及群众利益的问题决不“任性”，每个环节都广泛征求群众意见，倾听呼声、珍视民意，在决策中尽力寻求政府、企业和群众的最大公约数。为使公交企业“民营化”后政府财政支出更多落在普通老百姓身上，梅州广泛征求民意，在不折不扣执行低票价公交的同时，通过出台公交惠民政策和工业园区员工乘坐公交车补贴政策，最大限度地增加老百姓的利益，让人民群众在改革中积淀更多获得感，从而取得最广泛的社会基础，得到群众的普遍支持和积极参与，使公交市场化改革得以顺利推进。
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发表于 2017-4-9 23:04
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