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发表于 2019-4-4 09:53
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本帖最后由 茂东新区 于 2019-4-4 10:30 编辑
中国城市化的一大特点是，城市新区建设。里面有符合市场规律的地方，主要还是行政力量在起主导作用。很多新区建设带来繁荣，改变了城市面貌；也有一些新区建设不符合经济规律，带来了大量浪费。
最近，中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁在原子智库发表独家文章，谈中国新区建设。本文内容丰富，研究深透，很值得城市观察者细读。全文一共4000字，需要阅读4分钟。
以下是李铁文章的关键内容：
1、在我国城镇化高速发展进程中，新区建设承接了人口和产业的聚集，促进了各类城市的经济增长。其中的贡献不能忽略。
2、中国的新区建设存在粗放开发，规模过大，标准过高，债务过重等问题。
3、全国一些新区都出现了严重的债务和开发滞后问题，“孤岛新区”值得警惕。
以下是李铁文章的正文：
城市发展，新区遍地开花
城市新区是我国城镇化发展最典型的特征之一。评价褒贬不一，但新区在解决城市发展空间不足，旧城改造成本过高，降低产业发展成本，促进产业集聚方面所发挥的作用，应该是显而易见的。可以说，全国几乎绝大部分的城市都建设和开发了规模不同的各类新区。
什么是新区？我个人认为，既包括直接命名的新区，也包括各类冠以工业园、高新技术开发区、产业园等五花八门名称的空间区域。所谓新区，就是在原有城市的城区边缘或者是距离城市有一定距离的地方开辟的城市发展新空间，以区别于老城区。
据有关方面不完全统计，全国县及县以上各类新区的数量超过3500个，国家级新区19个，国家级开发区有552家，省级开发区有1991家，而县以下各类工业园区多达上万家。当前仅19个国家级新区的规划面积（陆地）高达26247平方公里，相当于当前全部设市城市建成区总面积的1/2。
另据我们对全国286个地级市和368个县级市的新城新区规划建设情况的网络摸查统计，654个城市共提出了737个新城新区，其中有629个公布了规划区面积，总计达83452平方公里，几乎相当于当时654个设市城市的城市建成区总面积的约2倍。
新区建设，为经济发展做出巨大贡献
中国城镇化发展需要新区建设。从1996年到2018年，我国城镇常住人口从3.7亿发展到8.3亿，新增城镇人口4.6亿。如果没有城镇各类新区，仅靠原有的老城和旧城，无法容纳如此巨量的城镇人口。
即使城市旧城区还有空间容量，但是涉及到拆迁、补偿和基础设施建设的经济成本和社会成本，也是任何一个城市都无法承担的，因此只有靠开辟新区才可以解决工业项目的安排以及新增人口的安置等问题。
城市工业化进程需要建设新区。随着城镇化水平提高，城市要解决产业和经济的同步发展，必须要提供足够的城市空间来发展产业。可是通过城市改造提供的空间只能进行服务业的置换，而工业要求的低成本土地和拆迁补偿，只能通过新的土地空间来满足。
由于中国土地管理制度的特点，政府可以从农村集体经济组织手中低价获取土地，开辟新的城市产业发展空间可大大降低土地的成本，为各地的工业化积累创造有利条件。
从2000年到2017年，我国新增工业固定资产投资施工项目32.2万个，新增固定资产投资总额22.6万亿元人民币。这些新增工业企业项目绝大部分被安置在各类新区。
各类新区管理实现了精兵简政，提供的政策支持降低了企业成本。我国各类新区的管理一般区别于传统的行政建制区域的管理，机构设置考虑到招商引资和服务的方便，虽然行政级别定位较高，但是行政层次简化，机构设置简单。
虽然管理的人口和项目与同级别的行政区几乎同样，但是机构和人员相比之下要少很多。这也是新区运转效率较高的原因。
为了同其他城市的新区竞争，各地在新区制定的招商引资政策，也是穷尽招数，以最大的可能让利给企业，为了满足企业入驻的要求，甚至不惜血本，牺牲发展的预期。
新区建设存在的问题
虽然各类新区在我国城镇化的高速发展进程中承接了人口和产业的聚集，促进了各类城市的经济增长，但是也存在着一系列的问题。
新区土地利用比较粗放。在早期新区建设中，政府可以低价征用农村的集体农地，于是招商引资过程中，不计土地成本招商引资，为企业进入营造低成本的环境。例如大面积提供低价甚至零地价企业用地。园区开发模式过于粗放，交通用地和绿化用地占地规模过大，造成大量土地资源闲置浪费。
部分新区规划规模过大。一些城市政府试图通过新的政策概念，放大新区政策的覆盖空间，制定了面积过大的城市新区。
例如规划面积803平方公里的广州南沙新区，规划控制面积1795平方公里的贵安新区，规划面积达2270平方公里的天津滨海新区，规划面积1900多平方公里的唐山曹妃甸新区等。规划面积过大的新区，产业和人口的进入远没有达到预想的规划目标，而前期基础设施的投入则因闲置造成了巨大的资源浪费。
工业新区逐渐演变成房地产开发区。在我国新区开发模式中，要实现征地拆迁补偿和搞好基础设施建设，仅靠财政资金无法填补巨大的资金漏洞，只能通过开发房地产征收土地出让金的模式才可以实现。
上世纪九十年代末开始，新区和房地产的发展成为了共生体。我们可以看到，在城市边缘规划的产业新区大多都变成了房地产主导的居住区。而远离城市主城区的新区核心区，几乎也是遍布写字楼和公寓的房地产开发区。
房地产过度泛滥，不能不说与新区和产业发展的政策有直接关系。因为没有房地产，就没有土地出让金。任何一个城市只能把工作重点从新区建设转化为房地产开发，以此获得政府基础设施建设资金的来源。
可以说，近些年房地产主导的城市发展模式，以至于后来出现的城市债务危机，都与新区的发展有直接的关系。
中国城镇化发展虽然仍然处于高速增长阶段，但是随着人口规模不断扩大，达到一定规模后，增长速度必然要放缓。提高城镇化质量，要解决产业的更新问题，更要改变传统的粗放发展模式，提高资源的利用效率。
新区建设在中国城镇化发展的进程中功不可没，但是传统的套路似乎已经失灵、原有粗放扩张的发展模式似乎也走到了尽头。
随着成本的增加，进入新区的企业数量越来越少；房地产供给波动放大，也导致了以往补偿方式不可持续；其实大手笔、大尺度、大面积的规划，也是导致地方债务不堪重负的主要原因；一些已经失败烂尾的新区，已经给我们敲响了重要的警钟，传统发展模式不可持续。
“孤岛式新区”问题严重
为什么全国一些赫赫有名的新区都出现严重的债务和开发滞后问题？规划面积是一方面，选址的问题更为突出。
把全国各种新区发展的现状加以比较，可以清楚看到一个结果，选址离城市较远的新区成功的不多，而沿着城市边缘开发的新区，基本上空间都被房地产和企业填满了。我们把选址较远的新区称之为孤岛式新区。
陕西西咸新区做了5个组团的规划，设想十分宏大，当时宣传也轰轰烈烈。到今天为止，开发进度远远低于想象。原因就在于忽视了交通距离、基础设施以及服务业的成本问题。
一般来说，城市沿边缘开发，服务业成本和基础设施成本最低，因为交通半径越小，服务业的规模效益越高。远离主城区的新区，培育服务业的成长需要很长的时间，所以大多新区的服务业发展都严重滞后。
一些孤岛式新区沿袭了城市传统新区的做法，就是规划标准过高，一定程度加大服务业的经营成本。我在上海市临港工业区考察时，和负责人聊过：规划建设了如此漂亮的新城，想在街上找个能吃油条、馄饨的早点摊却无处可寻。
现代化的高楼大厦和高标准的生态空间，容不下能满足蓝领或中低收入人口等居民实际生活需求的各种服务业态。
孤岛式新区失败，另一类原因在于规划规模过大。仅仅规划人口不说，还要实现超前的基础设施建设，路网和基础设施网络构架都铺开。如此巨大的投资成本需要靠房地产开发来补偿。交通距离的短板，城市服务业发展的严重滞后，以及生活不方便等等，直接影响到地产销售。
当然，超越自身招商引资能力，超越未来城市吸引人口流入的现实条件，地产销售肯定会面临危机。最典型的是唐山曹妃甸新区。
大手笔的建设，投资数百亿，规划1900多平方公里，现在是大量烂尾工程摆在那里，没人愿意去收拾这个烂摊子。其实唐山只不过是一个地级城市，覆盖人口有限，做出这样的失败决策肯定是缺乏对经济规律的认识。
天津滨海新区，于家堡和响螺湾新区所面临的问题也是类似，已经出现了严重债务问题和烂尾问题。
靠一个直辖市和1400万人口一线城市尚不能支撑滨海新区，那么其他如唐山曹妃甸新区、贵州贵安新区、兰州新区等，所出现的问题则不可能是偶然现象，都是在选址、规划人口规模和空间规模以及基础设施投入上出现了思路性的误区。
新区建设成败启示
新区建设规模过大，选址距离主城区较远，当然有城市决策者的现实考虑。明明违反经济规律，为何还会在不同的空间造出具有同样问题的新区？
原因就在于，一些管理者对经济规律和空间规律的认识，出现严重偏差。他们看到的很多新区都如此成功，以为复制新区模式会达到同样效果。
比如说，全国最早新区建设就是青岛模式，政府向新区搬迁，带动产业东迁，也带来房地产的发展。其实青岛新区的发展，距离主城区并不远，另外那时候还是上个世纪九十年代，我国招商引资的竞争格局尚没有完全确立。
当竞争格局已经确立的时候，可供投资的资源面对于一个14亿人口的大市场，已然遭遇到供不应求的局面。
每个城市都过度放大自己招商引资的能力，并试图把新区纳入国家政策的支持，导致规模过度放大。其实，后来国家对新区政策优惠，已经远不如当年的特区政策。相对公平的经济发展政策，使各地竞争手段不是靠中央特殊政策支持，而是通过地方政府资源供给。
当资源供给条件趋于平衡的时候，投资者选择更为挑剔，可供城市选择的投资商也越来越少，新区发展模式的失败也就是必然现象。
重新认识新区，要遵循城市和经济发展规律。我们可以把新区成功经验作为参照依据。
例如，我们不要动辄就规划几百平方公里，甚至上千平方公里，如果规模和面积小一些的话，是否更容易操作和实现？如果新区距离城市近一点，依托主城区的基础设施和服务业向外延伸，是不是可以降低一些成本？
如果依托主城区周边的中小城市和小城镇，分散建设产业空间和居住空间，通过不同规模的城镇体系来疏解功能和承载产业，是不是更符合未来的现实？
可否允许企业和集体经济组织合作，降低土地开发和征用以及补偿的成本，政府只是负责监管环境、生态和提供交通基础设施等服务？
新区建设以及未来的发展模式，我们可以借鉴国际经验，通过城镇体系的合理规划和布局，更好地发挥中小城市和小城镇的作用，其实选择的方案有很多，只是需要我们实事求是而且尊重规律。 |
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